王月明：习近平法治思想与新时代宪法的实施
内容摘要：
习近平法治思想对我国宪法制度的切实运行、宪法理念的深入人心、宪法文化的亘古长青有着十分深远的意义。习近平法治思想强调坚持党的集中统一领导作为一项制度、一种精神和一种历史叙事与宪法制度紧密地契合在一起，党的领导制度、国家制度和法律制度成为了相辅相成、相互统一的体系。我国宪法制度与西方宪政制度有着本质区别，充分体现了鲜明的中国特色社会主义特征。2018年我国宪法修订及时回应了世界格局重大变化和我国改革发展的客观需求，以宪法实施推动国内经济社会的高质量发展，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展新格局，这也是习近平法治思想中体现的重要内容。习近平法治思想还明确了新时代我国宪法实施的三大方略，即政治方略、法律方略和意识方略，并对宪法实施的具体路径进行了指引。
关键词：习近平法治思想 宪法 法治 法律实施 宪法理念 宪法文化
2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议召开，会上习近平总书记发表重要讲话，以“11个坚持”系统阐述了习近平法治思想，科学回答了中国特色社会主义法治建设一系列重大理论和实践问题，从而为新时代全面依法治国指明了方向、提供了根本遵循和行动指南。习近平法治思想是党的十八大以来，习近平同志对我国全面依法治国工作所提出的一系列新理念、新思想、新战略的总括。其中特别值得关注的是习近平同志对宪法实施的相关论述，对其进行深入研究，对我国宪法制度的切实运行、宪法理念的深入人心、宪法文化的亘古长青有着十分深远的意义。笔者拟从习近平法治思想对新时代宪法实施的重要意义入手，解析新时代我国宪法实施的路径和发展方向。
一、习近平法治思想明确了新时代宪法实施的政治底色
“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”宪法在中国特色社会主义法律体系中是统帅，是国家的根本法，是国家长治久安、民族团结、经济发展、社会进步的根本保障。任何法律唯有通过实施才能规范社会秩序，调解社会关系，才会产生法的效力，宪法作为治国安邦的总章程，更是如此。习近平法治思想对我国宪法实施所提出的具体指引，尤其是政治指引，是党的十八大以来宪法实施机制逐步完善的根本遵循。
宪法的实施，传统上认为包括了宪法的适用和宪法的遵守，而从遵循与背离的角度来看，对宪法的解释、对宪法的遵守体现的是对宪法文本的遵循；对违反宪法行为的纠正则体现了宪法实施的监督机制。长久以来，我国宪法适用最主要的路径是通过全国人大及其常委会的立法过程，将宪法的有关条款予以法律化，学界也称之为“立法性适用”。但对于违反宪法行为的纠正，即宪法监督，存在明显的不足。究其原因，一是八二宪法修订过程中对于宪法监督制度的设立受制于当时的政治环境和法制环境；二是在相当长的一段时间，将宪法监督与党的领导作为两项孤立的因素来考虑。对此，习近平同志在2012年纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话中特别指出：“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在……公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”在这次讲话中，习近平同志提出：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式。”在此引领下，党的领导与宪法实施之间的关系得以逐步明确。在党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，习近平同志提出：“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”在党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步明确：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，并就宪法实施和监督制度作了专门阐述。习近平同志指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”在2014年中央政法工作会议上，习近平同志又提出：“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法……确保党的政策和国家法律得到统一正确实施，不能把两者对立起来。”
强调党的领导在宪法实施中的核心地位，为宪法实施、宪法监督的开展提供了有力的政治支持。一方面，根据党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，全国人大常委会作出决定，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。另一方面，为贯彻落实党中央关于推进合宪性审查工作的部署要求，健全保证宪法全面实施的体制机制，全国人大常委会党组制定了有关实施意见，报请党中央转发。自2017年至2019年，全国人大常委会连续三年听取和审议法制工作委员会所作的备案审查工作报告，改变了原先“鸭子凫水”式的备案审查方式，使宪法监督真正具有实效性、公开性和权威性。在宪法的立法实施方面，党的十八届四中全会首次明确，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告等，使得党的领导与宪法修订、解释，法律的立项起草、修订等制度得以密切衔接。此外，宪法宣誓、宪法日宣传等制度也得以相继建立。
2018年，现行宪法作了重大修订，第2条第2款规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”回顾八二宪法，宪法序言中所体现的党的领导主要强调的是党的思想政治的领导，彭真在修宪草案说明中指出：“坚持党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民群众的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人民的利益；是靠广大党员的带头和模范作用。”党的十八大以后，习近平同志的相关论述充分说明宪法的全面贯彻实施不仅需要党在政治思想上的引领，更需要党在宪法具体实施过程中的集中统一领导。2018年现行宪法修订后，习近平同志在讲话中更是明确指出：“特别是我国宪法确认了中国共产党领导，这是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。”这反映了坚持党的集中统一领导作为一项制度、一种精神和一种历史叙事与宪法制度的高度相关性，党的领导制度、国家制度和法律制度构成了相辅相成、相互统一的体系。
习近平法治思想特别强调的一个观点是：我国宪法是社会主义法治国家的宪法，它的实施也必然有别于资本主义国家宪法。2014年，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中，习近平同志指出：“我国人民民主与西方所谓的‘宪政’本质上是不同的。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”2018年，在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平同志再一次重申：“全面推进依法治国必须走对路。要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方‘宪政’‘三权鼎立’‘司法独立’的路子。”为什么我国宪法实施有别于西方“宪政”？一直以来，对这个问题的回答往往着眼于宪法的具体制度上，从立法、行政、司法的机关职能设置以及相互关系上归纳为“三权分立”。应该说，孟德斯鸠关于三权分立的定义，在西方很难找到完全对应的制度形式。从本质上来看，西方“宪政”是以国家机关之间相互制衡为表象，以多党竞争制度为内在驱动的政治体系。脱离多党竞争，国家机关之间的权力制衡往往就不能正常运作。所以，习近平同志深刻地提出：“把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”因为，“马克思主义政党不是因利益而结成的政党，而是以共同理想信念而组织起来的政党”我们党是用马克思主义武装起来的政党，始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心和使命，并一以贯之体现到党的全部奋斗之中”。而西方政党制度是以社会利益划分作为政党运作的基础，通过不同群体的利益差异来实现社会动员，因此，不同政党代表着不同的利益群体，并通过立法、行政、司法实现相应的利益诉求。而在我国，党的领导、人民当家作主、依法治国是三位一体的。《中国共产党章程》明确规定：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”因此，宪法中党的领导地位是人民的选择、历史的选择，党依照宪法和法律治理国家，也是为了人民的利益，是人民当家作主的基本形式。
由此出发，我国宪法实施的形式必然与西方“宪政”制度存在本质差别，而体现出鲜明的中国特色社会主义特征。一方面，宪法序言明确：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”我国将宪法的实施深深扎根于人民，强调人民在宪法实施过程中的主体性。正如习近平同志所言：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”另一方面，进一步完善人民代表大会制度在宪法实施中的作用。全国人大作为我国人民当家作主的最高国家权力机关，是保障宪法实施的最高权威机构，将全国人大法律委员会变革为宪法与法律委员会，有助于加强宪法监督和解释工作，进一步突出全国人大及其常委会在宪法实施中的重要作用。此外，依宪治国、依宪执政中抓好“关键少数”，在宪法制度中增设监察委，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力公职人员监察的全覆盖，体现了全面从严治党的要求。同时，落实宪法宣誓制度，增强国家公职人员恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命的自觉性和坚定性，也可以确保公职人员作为国家治理体系的组成部分，在依宪治国、依宪执政，履行宪法法律赋予的职责过程中不变色、不懈怠，能够全心全意为人民服务。
二、习近平法治思想明确了新时代宪法实施的时代特征
“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”而宪法的实施受到具体社会条件的约束，同时宪法的实施也要实现具体的社会目的。尤其是宪法作为治国安邦的总章程，在构建国家根本法律制度和明确国家发展方向上具有不可替代的作用。习近平法治思想对于改革和法治的论证，既为我国当前环境下宪法实施的具体路径提供了指南，也为宪法实施的具体环境进行了客观分析。
党的十九大以来，党中央对世界局势作出了深刻判断：“当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展的外部环境日趋复杂。防范化解各类风险隐患，积极应对外部环境变化带来的冲击挑战，关键在于办好自己的事，提高发展质量，提高国际竞争力，增强国家综合实力和抵御风险能力，有效维护国家安全，实现经济行稳致远、社会和谐安定。”首先，积极应对变革和挑战，唯有通过不断改革发展，充分发挥我国的政治优势和制度优势。而宪法作为根本大法，其全面深入实施对稳固国家政治基础有着不可替代的作用。习近平法治思想深刻论述了我国宪法的独特优势，这就是明确规定了国家的根本任务、发展道路、奋斗目标，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业在宪法中都有体现、都有要求。2018年宪法作了重大修改，序言第7、10、11、12自然段对新时期我国改革发展的新任务、新目标进行了明确，提出在习近平新时代中国特色社会主义思想等思想的指引下，建设社会主义强国，实现民族复兴，构建人类命运共同体的伟大构想。在总纲中则进一步明确了党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征。从“百年未有之大变局”的战略判断出发，2018年我国宪法修订及时回应了世界格局重大变化和我国改革发展局势的客观需求。在宪法修订后，进一步贯彻和切实实施，也是主动因应国际国内环境变化，统筹国内国际两个大局所作的战略性布局，对于应对百年未有之大变局带来的风险挑战，全面协调推动经济社会发展具有重要实践意义。
通过宪法实施以有力应对外部环境复杂变化的同时，做好国内工作积极应对外部环境变化，以宪法实施推动国内经济社会的高质量发展，形成新格局，也是习近平法治思想中体现的重要内容。党的十九大明确地对我国现阶段社会主要矛盾作了阐述：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”要解决社会主要矛盾，离不开发展和改革。习近平法治思想对其进行了深入而系统地阐发。
一是处理好改革和宪法实施的关系。“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”重大改革于法有据首要的是看是不是符合宪法，有没有宪法上的依据，宪法的实施对改革有没有发挥引领作用。对此，时任全国人大常委会委员长张德江在十二届全国人大第三次会议上的报告中指出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，首要工作就在于健全宪法实施和监督制度，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，必须把宣传、树立和维护宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好”。到十三届全国人大期间，对宪法实施和监督的内容、方式、深度又作了进一步明确。栗战书委员长在讲话中指出：“人大开展监督，其指向就是紧紧围绕保障党中央作出的重大决策部署的落实、实现党中央提出的重大目标任务来谋划和安排……紧紧围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，贯彻新发展理念，推动各国家机关贯彻落实党中央决策部署，全面实施宪法法律，助力打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，实现高质量发展，保障全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验，为基本实现社会主义现代化、全面建成社会主义现代化强国筑牢坚实基础。”“制定监督工作计划时，要围绕大局、贴近民生、突出重点。要深入研究党中央的要求是什么？实践需要是什么？人民群众期盼是什么？把事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题，作为监督工作的重点。”
二是处理好风险和宪法实施的关系。新时代宪法实施是全面依法治国中的核心问题，也是抵御风险的定海神针。从世界格局发展来看，2020年中国GDP已占世界总量的17%左右，同时中国制造产业体系门类齐全，是目前全世界唯一拥有全产业链的国家。在产业分布的广度方面，中国已经成为世界重要制造业的中心之一。中国货物出口额占世界比重从1990年的1.78%提高至2019年的13.15%；以货物进口额占世界的比重看，中国从1.50%上升至10.75%成为世界第二大货物进口国。但发展的同时，社会主要矛盾变化与国际国内风险集聚。对此，习近平法治思想清晰地反映出，通过法律制度来适时调整社会关系，是化解风险的有力途径，“综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关”。加强法律制度的完善，加强权利保护，是权力在宪法法律划定的范围内活动的重要保障，是化解风险的必经之路。近现代法治的基础是公民权利，这也得到我国宪法法律的确认，以法治应对风险的根本目标和逻辑起点就在于保护公民权利，让人民群众切实感受到安全、稳定、发展带来的福祉和利益。对此，习近平同志指出：“在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”
三、习近平法治思想明确了新时代宪法实施的方式和方略
如何实施宪法，是一个法律问题，更是关涉国家政治体制长治久安、公民权利切实保障的问题。习近平法治思想对宪法实施的方式、方略提出了重要指引，尤其是习近平同志在党的十九届二中全会第二次全体会议上的讲话值得深入研究。
在这次讲话中，习近平同志从七个方面阐述了宪法实施问题，可以归纳为三大方略。
此乃我国宪法实施的核心要义，就是“党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动”。在这一论断中，党的领导和宪法实施之间呈现一体两面的关系，党作为一个整体是领导人民完成宪法制定的核心力量，当宪法法律制定形成后，党的执政过程尤其是各级党组织、党员干部必须在国家宪法法律和党内法规的规范中运行。宪法作为国家的根本法，本质上体现为一种根本性的政治制度。在我国，党的领导、人民当家作主和依宪治国、依宪执政之间相互统一，构成了宪法实施的政治保证。
二是法律方略。一方面是从法律体系的完备性上与宪法相配套，全国人大及其常委会要“加强和改进立法工作，继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和其他有立法权的主体，依法及时制定和修改配套规范，保证宪法在本系统本地区得到有效实施。另一方面，从宪法制度的落实上，各国家机关要切实履行宪法赋予的职责，社会主体和公民享有宪法赋予的权利和法律地位，依照宪法规定行使权利，开展活动。宪法实施的法律路径的最后一项，是对宪法实施的监督和保障，“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法监督职责，加强对宪法法律实施情况的监督检查，坚决纠正违宪违法行为”。
三是意识方略。“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”“要在全党全社会深入开展遵从宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动”。各级国家工作人员通过宪法宣誓制度，增强宪法观念，依照宪法行使职权，特别是党员领导干部必须带头遵守宪法、学习宪法、维护宪法、运用宪法。
习近平法治思想中宪法实施方略突出了宪法实施的全面性，是实现全面实施宪法的纲领。从内容上来看，政治方略、法律方略涵盖了宪法制度的各个方面，统摄了宪法中各项条文的具体内容，使基本权利、国家机构和总纲的相关内容在具体实施过程中呈现相互呼应的逻辑关系，形成了体系化的实施路径。而宪法实施的意识方略是我国宪法实施方式的重要创新，也是党的十八大以来推进依法治国工作的着力点之一。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确提出，推动全社会树立法治意识，健全普法宣传教育机制，“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度。”“健全普法宣传教育机制，各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用”。由此，可以清晰地看到，意识路径实际可以归纳为学法、守法和普法。2020年中共中央专门印发了《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》，其中法治社会建设的核心内容就是“推动全社会增强法治观念”，而增强法治观念的首位就是增强宪法观念。该纲要明确指出，要“深入宣传宪法，弘扬宪法精神，增强宪法意识，推动形成尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的社会氛围。切实加强对国家工作人员特别是各级领导干部的宪法教育，组织推动国家工作人员原原本本学习宪法文本。全面落实宪法宣誓制度，国家工作人员就职时应当依照法律规定进行宪法宣誓。持续开展全国学生‘学宪法讲宪法’活动。推动‘12·4’国家宪法日和‘宪法宣传周’集中宣传活动制度化，实现宪法宣传教育常态化”。这充分表明了意识方略是习近平法治思想中实施宪法的重要路径，也是新时期宪法效力深层化实现的突出体现。
2018年，习近平同志在党的十九届二中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“我们把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置，采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作，维护宪法法律权威。”随后对2014年至2018年期间宪法实施的具体事例进行了详细列举，即通过设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度、实施特赦、及时处置辽宁贿选案、通过国歌法、香港口岸“一地两检”合作安排、加强和健全规范性文件备案审查制度等，有效实施宪法。从上述列举来看，新时代宪法实施的具体方式可能有这样几种：一是通过立法，形成完备的法律体系，使宪法条文规定得以具体化，同时通过法律体系使宪法所规定的公民权利得到保障。比如通过《国歌法》等。二是宪法的直接适用，主要是指党中央、全国人大及其常委会、国务院、中央军委等宪法主体，直接适用宪法行使相应职权。比如特赦，全国人大常委会可以直接根据宪法规定，在必要时作出特赦决定。三是宪法解释，从广义来看，宪法的立法性实施本身也可以视为一种宪法解释，而从狭义而言，宪法解释主要是全国人大常委会对宪法具体条款的解释。1990年4月，七届全国人大第三次会议在通过香港基本法的同时，还作出一个关于香港基本法的决定：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。”该条内容实际上具有宪法解释的意涵。四是合宪性审查或者宪法监督，也就是备案审查制度。五是根据宪法精神和原则，在应对新情况时，“采取创制性办法”对宪法相关制度进行临时性的补充。比如，在辽宁贿选案中，由全国人大常委会决定成立辽宁省人大筹备组，代行部分职权。
结 语
宪法制度和宪法思想在宪法实施过程中缺一不可。习近平法治思想中关于我国宪法的重要论述，构成了我国宪法制度发展、规范实践、理论衍化的重要思想资源，形成了符合我国社会主义本质特征的宪法意识形态。习近平法治思想从宏观政治大局到微观机制构建，为我国新时期宪法实施提供了强大的思想指引和理论支持。宪法是国家法律制度长存永续的保证，而唯有通过卓有成效的宪法实践活动，才能真正发挥出宪法作为根本法，在国家政治运行中连接政治现实与客观法律秩序，在法律体系中统摄各层级法律规范的核心作用。正是习近平法治思想的深刻提炼，使得宪法的这一核心作用，能够真正在新时代国家政治发展大格局中得到显现，使得宪法从纸面文本最终转化为规范国家权力运行、保障公民基本权利的活的力量。进一步领会习近平法治思想，既有助于我们深刻理解宪法运行的根本属性，为我们加快宪法实施，切实落实宪法监督、宪法适用、宪法遵守的具体要求，提供了根本遵循。
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来源：《东方法学》2021年第4期（总第82期）。转引转载请注明出处。
责任编辑：孙建伟 金惠珠